ELSTER

Mit ELSTER wird ein Projekt der deutschen Steuerverwaltungen aller Länder und des Bundes zur Abwicklung der Steuererklärungen und Steueranmeldungen über das Internet bezeichnet. Der bundesweite Koordinator dieses Projektes ist das Bayerische Landesamt für Steuern in München.

Durch die Verwendung der ELektronische STeuerERklärung – ELSTER – verfolgen der Bund und die Länder das Ziel, die Bearbeitung und Abgabe der Steuererklärungen mittels moderner Kommunikationsmittel weniger verwaltungsaufwendig und bürgerfreundlicher abzuwickeln. Als zentraler Bestandteil dieses Verfahrens dient die als bundeseinheitliche Software entwickelte ELSTER-Clientsoftware ("ERiC" oder "COALA"), diese unterstützt die Entwickler von Steuer-, Finanz- oder Lohnbuchhaltungsprogrammen beim Einhalten von Schnittstellenspezifikationen und ermöglicht zudem Transaktionen mit den Rechnern der Steuerverwaltung. Diese Clientsoftware steht allen interessierten Anwendungsentwicklern kostenlos zur Verfügung.

Gesetzeslage

Nahezu alle in Deutschland steuerpflichtigen Arbeitgeber und Unternehmer sind bereits seit dem Jahr 2005 gesetzlich dazu verpflichtet, ihre Lohnsteueranmeldungen und Umsatzsteuer-Voranmeldungen wie auch die Lohnbescheinigungen der bei ihnen beschäftigten Arbeitnehmer elektronisch über das ELSTER-System abzuwickeln. Nur in Härtefällen können die Unternehmer von dieser Pflicht befreit werden (etwa wenn kein Computer vorhanden ist). Wenn das Finanzamt eine Befreiung von der Pflicht ablehnt, hat der Unternehmer die Möglichkeit, Klage beim Finanzgericht zu erheben.

Nach Ansicht des Bundesfinanzministeriums (BMF) sind seit Juni 2005 die Lohnsteueranmeldungen und Umsatzsteuervoranmeldungen zwingend wieder in elektronischer Form vorzunehmen, insofern keine unbillige Härte vorliegt. Die bis Ende Mai begrenzte Ausnahmeregelung des Bundesfinanzministeriums ist nicht verlängert worden. Das Finanzministerium Nordrhein-Westfalen hob seinen entgegenstehenden Erlass vom 6. April 2005 auf. In einem Schreiben vom 8. Juni 2005 teilte das BMF dies dem Deutschen Steuerberaterverband (DStV) mit. Die von den Referatsleitern Abgabenordnung der obersten Finanzbehörden der Länder eingebrachten Bedenken zur Rechtswidrigkeit der alleinig elektronischen Abgabe der Steueranmeldungen werden vom BMF nicht geteilt.

Der Erlass O 2000 - 56/13 - St 11 der Oberfinanzdirektion Chemnitz vom 4. Juli 2005 besagt allerdings wieder, dass die Abgabe der Anmeldungen auf herkömmlichem Weg als Härtefallantrag anzusehen sei, dem nicht förmlich zugestimmt werden müsse. Bei Steuerzahlern, die bisher keinen Härtefall-Antrag gestellt hätten und ihren steuerlichen Verpflichtungen uneingeschränkt auf herkömmlichem Wege nachkämen, sei von einer separaten Antragsbearbeitung und eventuellen Zwangsmaßnahmen abzusehen. Ab dem Besteuerungszeitraum 2009 besteht die gesetzliche Verpflichtung zur elektronischen Übermittlung der Kapitalertragsteuer-Anmeldung sowie die gesetzliche Verpflichtung zur Sicherheitsauthentifizierung bei der elektronischen Übermittlung von Lohnsteuerbescheinigungsdaten.

Der Ablauf des ELSTER Verfahrens

Nach der Eingabe der Steuerdaten in ein geeignetes Computer-Programm (Steuerprogramm oder Finanzbuchhaltungs- bzw. Lohnbuchhaltungsprogramm) durch den Anwender werden die Daten durch das Programm bzw. die darin integrierte ELSTER-Programmbibliothek geprüft, komprimiert und verschlüsselt. Im nächsten Schritt übermittelt der Anwender diese verschlüsselten Daten über das Internet an eine von zwei sogenannten Clearingstellen der Steuerverwaltung.

Der Hersteller der Steuersoftware kann eine von zwei Kommunikationsarten wählen. Die beiden Möglichkeiten unterscheiden sich hauptsächlich durch die verwendeten Kommunikationsprotokolle (HTTP über TCP und IP) und die genutzten Datenformate (XML), sie werden als ELSTER Phase 1 oder ELSTER Phase 2 bezeichnet. Es liegt weitestgehend im Ermessen des Softwareherstellers, welche der beiden Methoden er anwendet, allerdings wird für Programme die für das Apple Mac OS X oder das Opensource OS Linux ausgelegt wurden üblicherweise ELSTER 2 verwendet. Seit Ende 2008 gibt es eine Lösung für Linux in ANSI-C und seit Ende 2010 eine vollständig plattformunabhängige Lösung in ANSI-C, die auch unter Mac OS X läuft).

Nachdem die Daten in einer der beiden Clearingstellen eingegangen sind, werden diese innerhalb von Minuten an das jeweils verantwortliche Steuerrechenzentrum des zuständigen Landes weitergeleitet. Die Daten werden in der Clearingstelle zuvor entschlüsselt, wobei auch eine mögliche Authentifizierung, (optional) online überprüft wird.

In den 16 Rechenzentren der Steuerverwaltungen der Bundesländer (verbunden über das TESTA-Netz oder jetzt das DOI-Netz) werden die Daten als Nächstes in die dort üblichen Datenformate umgewandelt und in die entsprechenden Datenbanken übermittelt. In den zuständigen Finanzämtern können die Sachbearbeiter anschließend auf die eingegangenen Steuerdaten zugreifen, sobald sie über die zugehörige dreistellige Telenummer auf der komprimierten Kurzerklärung (vom Steuerpflichtigen oder – bei authentifizierter Übermittlung – vom Rechenzentrum) verfügen.

Als Alternative zu den kommerziellen Steuerprogrammen hält die Steuerverwaltung das kostenlose Programm (auch als „Freeware“ bezeichnet) ElsterFormular (nur für Windows) bereit. Seit Herbst 2005 steht für alle Betriebssysteme zudem das ElsterOnline-Portal für Steueranmeldungen, Dauerfristverlängerung / Sondervorauszahlung, zusammenfassende Meldung, Meldung bei innergemeinschaftlichen Lieferungen neuer Fahrzeuge, Lohnsteuerbescheinigungen, gesonderte und einheitliche Feststellung von Grundlagen für die Einkommensbesteuerung, Anmeldung über den Steuerabzug bei Vergütungen an beschränkt Steuerpflichtige nach § 50a EStG und Einsprüche kostenfrei bereit. Im Gegensatz zu den kommerziellen Programmen und online Services bieten die kostenfreien Lösungen der Steuerverwaltung keine Tipps zur Optimierung der Steuerlast.

Das Programm ElsterFormular kann inzwischen für mehrere Jahre verwendet werden.

Die mittels ELSTER elektronisch übermittelten Steuererklärungen werden in allen Bundesländern bevorzugt behandelt und somit auch schneller bearbeitet. Mit ELSTER ist es auch möglich, den Steuerbescheid vom Finanzamt elektronisch zurückzuerhalten. Sollten Abweichungen von den Angaben in der elektronischen Steuererklärung auftauchen werden diese dann klar erkennbar in einer dritten Spalte angezeigt (Bescheiddatenabgleich). Bis dato ist jedoch weiterhin allein der durch die Post übermittelte Steuerbescheid auf Papier rechtswirksam.

Authentifizierung

Ein bedeutsamer Kritikpunkt vor der Einführung von X.509-Zertifikaten im Jahr 2005 war, dass zunächst bei Einführung des ELSTER-Standards keine Authentifizierung des Einreichenden vorgesehen war, so konnte mit Kenntnis der Steuernummer eines Unternehmens jeder für dieses eine elektronische Anmeldung vornehmen. Darauf hatten die Datenschutzbeauftragten einiger Bundesländer warnend hingewiesen. Seit 2003 ist die Angabe der Steuernummer auf Rechnungen gesetzlich gefordert und kann nur durch die Angabe einer gesondert beantragten Umsatzsteuer-Identifikationsnummer (USt-IdNr.) ersetzt werden. Um potenziellem Missbrauch der Steuernummer zu vermeiden, empfahlen verschiedene Unternehmervertretungen, eine USt-IdNr. zu beantragen und diese anstelle der Steuernummer zu verwenden.

Die Steuererklärungen wurden zwar nur zusammen mit der unterschriebenen Papierform akzeptiert, die Steueranmeldungen bedurften jedoch keiner weiteren Prüfung. In ihren Stellungnahmen betonten die Finanzverwaltungen, dass dies kein Problem sei, da die Steueranmeldung immer wieder geändert werden könne. Für die betroffenen Unternehmer, sofern mit automatisiertem Lastschrifteneinzug, stellte es allerdings ein gravierendes Sicherheitsproblem dar.

Im Frühjahr 2005 reagierten die Finanzverwaltungen mit der Vergabe von X.509-Zertifikate an jeden Steuerpflichtigen mit diesen Zertifikaten ist eine Steueranmeldung mit einer eindeutigen elektronischen Signatur authentifizierbar. Seit dem 1. Januar 2006 steht das Projekt im Produktivbetrieb in allen Bundesländern allgemein zur Verfügung. ELSTER bietet hier drei verschiedene Varianten der Authentifizierung:

• Die Anwender bekommen mit ElsterBASIS ein kostenloses Softwarezertifikat (als Datei auf dem Rechner oder einen normalen USB-Stick).
• ElsterSPEZIAL stellt ebenfalls ein kostenloses Zertifikat zur Verfügung; der Anwender muss dazu einen sogenannten „ELSTER-Stick“ (nicht mehr lieferbar), ab 2008 „Sicherheitsstick“ (USB-Sicherheits-Chip, der einen Kartenleser und einen Krypto-Chip beinhaltet), käuflich erwerben.
• Mittels ElsterPLUS kann eine marktübliche Signaturkarte zur Authentifizierung verwendet werden.

Mit diesen Zertifikaten kann sich jeder Anwender eindeutig gegenüber der Steuerverwaltung verbürgen. Die Verwendung dieser Zertifikate ist freiwillig und kann sowohl im ElsterOnline-Portal wie auch in allen Steuer- und Finanzbuchhaltungsprogrammen genutzt werden, die für diese Technik ausgelegt wurden. Bei der Abgabe einer Steuervoranmeldung mit Authentifizierung wird das im betroffenen Steuerkonto vermerkt, sollte anschließend eine Steuervoranmeldung ohne Authentifizierung zur selben Steuerart und Steuernummer elektronisch eingereicht werden, führt dies zu einem Hinweis beim Sachbearbeiter im Finanzamt dabei gilt das Prinzip „Einmal Authentifizierung, immer Authentifizierung“ für alle Umsatzsteuervoranmeldungen und Lohnsteueranmeldungen, wobei Jahreserklärungen später auch wieder ohne Authentifizierung mit Kurzerklärung, dann aber wieder mit eigenhändiger Unterschrift, abgegeben werden können, da hier kein Merkmal hinterlegt wird.

So wird erreicht, dass kein Steuerpflichtiger dazu gezwungen wird, eine Authentifizierung zu verwenden, jeder Steuerzahler sich aber freiwillig durch die Verwendung einer Authentifizierung verlässlich vor Missbrauch schützen kann.

Ein authentifizierter Steuerpflichtiger kann mit dem Zertifikat auch Steuererklärungen für den Ehegatten – sofern eine Zusammenveranlagung durchgeführt wird – und für andere Dritte (Verwandte / Mandanten) abgeben. In diesem Fall erübrigt sich durch das Zertifikat gemäß § 150 Abgabenordnung (AO) die eigenhändige Unterschrift.

Ab dem Kalenderjahr 2009 können Lohnsteuerbescheinigungen von Arbeitslöhnen nur noch mit elektronischem Zertifikat übermittelt werden. Unabhängig von der für die Übermittlung ausgewählten Software ist die Registrierung am ElsterOnline-Portal zwingend notwendig Die einzige Ausnahme ist die Übermittlung über das DATEV-Rechenzentrum.

Sicherheit und Datenschutz

ELSTER wurde 2010 durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) zertifiziert. Auf Basis der IT-Grundschutz-Kataloge des BSI dokumentiert ein ISO-27001-Zertifikat die Umsetzung von Informationssicherheitstechniken nach der internationalen Norm. Der Schutz vertraulicher Informationen sowie die Gewährleistung der Verfügbarkeit und der Integrität der im Rahmen von ELSTER zu verarbeitenden Daten sowie deren Verarbeitungssysteme müssen garantiert werden. Die Leistungen von ELSTER werden in einer nach ISO 27001 auf Basis der IT-Grundschutz-Kataloge des BSI zertifizierten eigenen IT-Infrastruktur erbracht. Mit der Zertifizierung soll dokumentiert werden, dass für diese Dienste der IT-Grundschutz nach ISO 27001 vollständig eingebracht wurde und dass die Befassung mit IT-Sicherheitsthemen Bestandteil der Ziele der Finanzverwaltungen ist. Zur Verfügung gestellt werden die Dienste vom Bayerischen Landesamt für Steuern und dem Rechenzentrum der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen.

Das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) zeichnete die ElsterOnline Client Server Architektur (ElsterOnline) mit dem Datenschutz-Gütesiegel Schleswig-Holstein aus und bescheinigte damit, dass diese datenschutzkonform eingesetzt werden kann (Registernummer 04-08/2010, gültig bis 18. August 2010).

Akzeptanz von ELSTER in der Bevölkerung

Bereits im Jahr 2009 wurden mittels ELSTER 8,6 Millionen Einkommensteuererklärungen elektronisch übermittelt. Zudem wurden 39,3 Millionen Umsatzsteuer-Voranmeldungen sowie 19,3 Millionen Lohnsteuer-Anmeldungen getätigt. Nachdem sich diese Zahl im Jahr 2010 nicht veränderte, da ebenfalls ca. 8,6 Millionen Menschen die elektronische Steuererklärung nutzten, stieg deren Zahl im Jahr 2011 schon auf 9,5 Millionen.

ELSTER Nutzen und Vorteile

• Für die Steuerverwaltung vermindert sich durch die elektronische Datenübermittlung der Aufwand für die Datenerfassung und damit senken sich die Kosten.
• Für die Jahressteuererklärungen entfällt der aufwendige Druck der Formulare sowie die Klebeheftung des Mantelbogens.
• Bei den Anmeldungssteuern entfällt die Papierübermittlung vollständig.
• Der Steuerpflichtige kann sich sicher sein, dass seine sachlich richtigen Angaben auch zutreffend als Eingabewerte übernommen werden.
• Bei etwaigen Engpässen in der Datenerfassung werden verlängerte Bearbeitungszeiten vermieden.
• Der Steuerpflichtige bzw. dessen Steuerberater kann anhand der elektronisch übermittelten Steuerbescheiddaten per Programm feststellen, ob das Finanzamt von der Steuererklärung abgewichen ist.